Nilton Vasconcelos
Introdução*
Passados mais de cinco anos desde a decisão do governo do Estado em articular apoios federais, estaduais e municipais com vistas à implantação de uma planta de produção de automóveis na Bahia, pouco se escreveu ou foi publicado sobre o processo que levou à viabilização daquele empreendimento. Não me refiro aos aspectos tecnológicos ou da organização da produção industrial, e sim às decisões político-administrativas que de uma forma geral foram designadas como “guerra fiscal”.
Guerra fiscal é a denominação genérica de uma disputa entre os diversos estados da federação ou diferentes países objetivando atrair investimentos produtivos. No Brasil, especialmente na última metade da década de noventa do século que se encerrou, a indústria automotiva, por razões que procuraremos esclarecer adiante, foi um locus privilegiado para a análise deste tipo conflito entre entes federativos. Como já ressaltado, é um processo que não se restringiu apenas ao nosso país, nem tampouco à indústria automotiva, sendo uma prática ainda observada na atualidade, embora em menor intensidade.
O fenômeno da guerra fiscal
tem caráter universal, contudo, o importante é considerar que os investimentos
obtidos a qualquer preço têm menos chances de vingar. Aqui está a origem de
muito debate. Quais seriam os limites admissíveis para as concessões realizadas
pelo setor público? Como fazer uma análise custo/benefício comparativa de modo
a garantir que uma decisão de atrair investimento no setor automotivo, por
exemplo, é mais vantajosa que em outro segmento produtivo, seja industrial,
agrícola ou de serviços?
A política de incentivar investimentos automotivos mobilizou a grande maioria dos estados brasileiros. A disputa envolveu além da implantação de uma montadora estadunidense na Bahia, a movimentação do governo gaúcho visando a construção de fábricas da General Motors e da Ford Motores em seu território; e, ainda, iniciativas dos governos do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Paraná e São Paulo para instalação de unidades produtivas da Peugeot, Mercedes, Renault, Audi, Chrysler, Volks, entre outras.
Neste artigo é priorizada a
análise da implantação da indústria automotiva na Bahia, apresentando de
maneira sistematizada não só as condições que vieram a público sobre a
negociação, mas também o contexto em que se deu este processo. Neste
particular, a implementação de uma política setorial decretada pelo governo
federal em 1995, denominada Regime Automotivo, foi decisiva para estimular a
guerra fiscal, alterando significativamente o processo anterior de elaboração
destas políticas, baseado nos acordos coordenados a partir da Câmara Setorial
Automotiva.
Foram várias as Medidas
Provisórias que vieram a dar forma ao Regime Automotivo – um conjunto de incentivos que visavam atrair
e consolidar os investimentos na indústria automotiva (IPEA, 1998:14). Apesar
da orientação macro-econômica de então apontar para atender à máxima de que “a
melhor política industrial é a não-política industrial”, perseguindo a
concepção que advoga ser a intervenção estatal prejudicial à economia, as novas
diretrizes para o setor automotivo pareciam contrariar aquela lógica.
Outros trabalhos
(VASCONCELOS, 2001) expõem detalhadamente a
diferença entre os dois modos de se fazer política setorial – a Câmara Setorial
e o Regime Automotivo, o que não é objeto deste texto. O fato é que, com o
Regime Automotivo, as decisões governamentais produziram vantagens
extraordinárias às montadoras de automóveis, em detrimento de outros segmentos
da cadeia produtiva e dos trabalhadores.
Como em casos semelhantes, no processo de negociação, o poder de pressão desempenhado pelos grupos de interesse com maior acesso às instâncias decisórias, garante a alguns destes mais benefícios que outros no entrechoque de objetivos distintos.
Neste sentido, cabe destacar as conclusões da auditoria do Tribunal de Contas da União (2000) que concluiu que as montadoras absorveram 86% da renúncia fiscal decorrente do Regime Automotivo, em 1996, 1997 e 1998, privilegiando setores altamente capitalizados em detrimento de outras atividades econômicas e sociais.
A pressão política unilateral junto ao governo, fora do contexto de um debate em que os interesses do conjunto dos segmentos envolvidos fossem levados em conta, pode ser observada em diversos momentos do processo de elaboração e implementação da política setorial: na fixação de alíquotas diferenciadas para montadoras e autopeças – favorecendo a desnacionalização do setor; na aprovação de políticas regionais para a indústria automotiva: o Regime Especial e o Regime de Desenvolvimento Regional; na falta de contrapartidas sociais pelos beneficiários da renúncia fiscal, a exemplo de compromissos com geração de empregos e prática de salários próximos à média do setor; e mais que isto, na constante ameaça de demissões em massa caso os benefícios não fossem concedidos.
Após a edição do Regime Automotivo Brasileiro, o governo federal estabeleceu o Regime Automotivo Especial, incentivando a instalação de montadoras nos estados localizados em regiões economicamente mais atrasadas. Por fim, em 1999, a União criou o Regime de Desenvolvimento Regional, que viabilizou a transferência do Projeto Amazon da Ford para a Bahia. Nas próximas seções deste artigo serão expostas resumidamente as características de cada medida destas e as suas implicações imediatas.
O Regime Automotivo: base da guerra fiscal
Criado para fazer frente ao Regime Automotriz Argentino, em vigência desde o início da década de 90, e atrair parte dos investimentos que estavam sendo direcionados para aquele país vizinho, o Regime Automotivo Brasileiro - RAB começa a ser definido a partir de junho de 1995, estabelecendo entre outras medidas a:
§ redução do índice de
nacionalização para empresas já instaladas de 80% para 60%, incluindo-se como
nacionais as peças fabricadas por países do Mercosul;
§ redução das alíquotas de
importação de máquinas e equipamentos para 2%, em média, (representando uma
redução de 90% em relação aos valores praticados anteriormente;
§ redução das alíquotas de
importação de matéria-prima, autopeças e componentes para o setor automotivo de
18% para 2,8%;
§ redução do índice de
nacionalização para empresas que iriam se instalar de 50% durante os três primeiros anos e, depois, de 60%;
§ tarifas de importação
preferenciais sobre veículos importados por empresas instaladas no País
(pagando a metade da taxa paga por importadores sem produção local);
§ incentivos à exportação,
permitindo a importação de equipamentos, auto-peças e matéria-prima sem tarifas
na razão de 1 para 1 com as exportações (Lei 9.440/97).
Como se vê o R AB cuida
fundamentalmente da redução de impostos e tarifas para novas fábricas de montadoras, facilitando a
importação de máquinas e insumos, representando assim, um duro golpe na indústria
de autopeças, de predominância de capital nacional. Simultaneamente o governo
pretendia obter uma melhoria na balança comercial do setor automotivo.
Estas medidas fizeram com
que os Estados brasileiros se apressassem em oferecer vantagens adicionais
àquelas previstas no Regime Automotivo para que estes investimentos fossem
realizados em seu território, acirrando a chamada guerra fiscal. Estas
vantagens envolviam desde a doação de terrenos, construção de infra-estrutura,
isenção de impostos estaduais, até a participação acionária do governo no novo
empreendimento, além de outros compromissos. Os Estados esperavam assim dar
início a um novo ciclo de investimentos privados com a implantação de outros
elos da cadeia produtiva do automóvel.
O anúncio público e festivo
destes investimentos na implantação ou ampliação de novas fábricas, da produção
resultante, e particularmente da geração de empregos, capitalizados no discurso
dos governantes, não eram acompanhados de informações detalhadas sobre os
compromissos assumidos.
O
Regime Automotivo, entretanto, não oferecia benefícios considerados suficientes
pelas montadoras para que estas localizassem suas unidades de produção fora do
sul-sudeste do Brasil. Este argumento deu margem ao surgimento, em dezembro de 1996,
de uma nova Medida Provisória que estabeleceu o Regime Automotivo Especial, com
concessões fiscais adicionais às empresas do setor de material de transporte
que manifestasse intenção de se instalar nas regiões Norte, Nordeste e Centro
Oeste.
Para as regiões
industrialmente menos desenvolvidas, incluídas no Regime Especial, as vantagens
foram significativamente maiores do que aquelas oferecidas ao sul-sudeste:
isenção de Imposto sobre Operações Financeiras – IOF; do Imposto sobre Produtos
Industrializados – IPI, incidente na aquisição de bens de capital; e do Imposto
de Renda sobre o lucro do empreendimento; além de outros incentivos fiscais,
garantiam a redução em 50% do Imposto de Importação de veículos e redução de
90% do Imposto de Importação de insumos.
Apesar
do número expressivo de montadoras que se habilitou ao Regime Especial, pouco a pouco, começaram a
surgir dúvidas quanto à efetivação dos investimentos prometidos para os estados
do Centro-Oeste e Nordeste e, ao final, nenhum dos vinte e cinco projetos, foi
implementado. Entre estes projetos a instalação da Asia Motors na Bahia era, de
longe, o mais vultuoso investimento.
O caso Asia Motors: benefícios sem retorno
A decisão da coreana Asia
Motors, em 1997, de instalar-se na Bahia, baseou-se não apenas no Regime
Automotivo Especial, mas também em vantagens garantidas pelo governo estadual.
Estes benefícios adicionais aprovados em lei[1] permitiam ao Executivo
estabelecer, sem nova consulta ao Legislativo, limites de financiamento,
amortização, prazos de fruição, carência e taxas de juros para projetos da
indústria de material de transporte, diferentes daqueles estabelecidos no
Probahia - programa estadual de incentivos fiscais. Não ficaram estabelecidos
os parâmetros dos “outros” limites, o que garantiu ao governo estadual grande
liberdade de negociação. Outra lei, no mesmo ano, autorizou o Executivo a
reduzir o ICMS, nas operações de saídas de veículos automotores montados ou
produzidos no estado, em até 75% do imposto incidente, nos cinco primeiros anos
de produção, e de 37,5% do imposto incidente, do sexto ao décimo anos de
produção[2]. Aliavam-se a estas
vantagens, a cessão de terrenos, a realização de obras de infra-estrutura, bem
como, isenções de impostos municipais.
Desde os anos sessenta do
século XX, a Bahia já havia sediado três empresas do setor de equipamentos de
transportes: Magirus Deutz, Cumminns e Engex, que foram atraídas pelos
incentivos fiscais para empreendimentos na região da Sudene. Esses
investimentos não foram capazes, no entanto, de iniciar a formação de um pólo
automobilístico no estado, sendo descontinuados. Talvez por isso mesmo, o
anúncio dos investimentos coreanos, em 1997, e da Ford, em 1999, foram,
sistematicamente, alvo de desconfianças quanto à possibilidade de tais empreendimentos
não serem efetivados, ou mesmo, deslocarem-se tão logo se esgotem as vantagens
fiscais.
A Asia Motors do Brasil
deveria iniciar, ainda em 97, a construção de uma fábrica com capacidade para
produzir 60 mil veículos por ano. Desde a adesão ao Regime, em 18 de abril de
96, a empresa passou a se beneficiar da redução em 50% da alíquota de
importação de veículos, assumindo o compromisso em compensar com exportações,
até o final de 99, as importações que contaram com os incentivos tributários.
O mercado
automobilístico nacional que estava em franca expansão, registrando 1997, o
recorde da produção nacional, teve seu quadro radicalmente modificado a partir
da crise asiática do final do mesmo ano e, desde então o projeto da Asia Motors
passou a ser reavaliado, seguindo-se a paralisação das obras de terraplanagem
da fábrica.
O caso da Asia constitui
uma excepcionalidade, contudo, pelo fato de ter sido a única empresa que
usufruiu dos benefícios fiscais, sem realizar a contrapartida na forma de
exportações, já que não cumpriu o compromisso de implantar uma unidade
produtiva no país. O Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas da União
sobre os regimes automotivos geral e regional, concluído em agosto de
2000, revelou que, embora suspenso o
benefício que gozava aquela montadora coreana, nos anos de 97 e 98 a Asia
Motors já havia importado 116,92 milhões de dólares com isenção de imposto,
correspondendo a uma concessão de 61,1 milhões de dólares. Segundo o cálculo da
auditoria do TCU, a penalidade prevista pelo descumprimento da legislação com
base na multa prevista de 120% “sobre o valor FOB das importações que
ultrapassaram as exportações líquidas geradas pela empresa”, equivale a
US$200,94 milhões (duzentos milhões, novecentos e quarenta mil dólares). Pela legislação do regime automotivo, o
governo brasileiro poderia cobrar o prejuízo, concluído o prazo de cinco anos
para a realização do investimento (TCU, 2000). No entanto, findado este prazo
os recursos decorrentes da isenção de impostos e das multas contratuais não
voltaram aos cofres públicos.
Novos fatos, no entanto,
levaram o governo baiano a realizar nova investida com vistas à montagem de uma
indústria automotiva, conquistando para tanto uma nova decisão federal que
estabeleceu o Regime de Desenvolvimento Regional, cujo objetivo primordial
consistiu em viabilizar a mudança da localização do Projeto Amazon do Rio
Grande do Sul para a Bahia.
O Regime de Desenvolvimento Regional: a Ford na Bahia
O
primeiro fato a destacar nos acontecimentos que determinaram primeiro, a
desistência da Ford em instalar-se no Rio Grande do Sul e, em seguida, a
escolha da Bahia para a nova localização da sua unidade de montagem, é grau de
politização em torno da decisão. Ainda não estão completamente esclarecidas as
condições em que estes fatos transcorreram e, talvez, não estejam tão cedo. Há
poucas dúvidas, porém, que o governo federal tenha desempenhado papel destacado
neste processo. A questão é saber se esta influência foi determinante na
decisão da Ford de desistir do projeto no Rio Grande do Sul, pela escolha da
Bahia como nova localização, ou ambos.
Além da
Medida Provisória que criou incentivo especial após a vigência do Regime
Automotivo, outras decisões federais favoreceram a implantação da Ford, a exemplo
do financiamento do BNDES, no valor de 700 milhões de reais; dos incentivos
regulares da área de atuação da Sudene; e ainda, das isenções de impostos
municipais, dos incentivos fiscais estaduais e compromissos adicionais.
Como
parte destas concessões o governo federal assegurou, tão logo fosse aprovado o
projeto da montadora, a redução de Imposto sobre Produtos Industrializados de
32% incidentes nas saídas do estabelecimento industrial, dos produtos nacionais
ou importados
diretamente pelo beneficiário, até 2010. Somente poderia se beneficiar da
redução, contudo, os projetos apresentados até 31 de outubro de 1999, três
meses após a edição da medida – tempo suficiente para a Ford se habilitar.
O Regime de Desenvolvimento Regional, portanto, representa uma mudança nas regras da política setorial automotiva, embora os objetivos de atração de investimentos externos tenham sido mantidos.
Como medida complementar o governo estadual fez aprovar a lei No 7.537, de 28 de outubro de 1999, instituindo o programa Proauto. Entre condições que favoreceram a atração da Ford, ficaram estabelecidas:
§ financiamento de capital de
giro até 12% do valor do faturamento bruto da empresa, incluindo o importado,
durante um período de 15 anos,
-
carência de 10 anos e amortização em 12 anos;
-
98% (noventa e oito por cento) de desconto sobre as primeiras 72
parcelas do empréstimo;
§ financiamento a
investimentos fixos e despesas com implantação do projeto, pelo prazo de 15
anos,
-
carência de 5 anos, amortização em dez anos;
-
taxa de juros de 6% ao ano, sem atualização monetária;
-
capitalização dos juros no período de carência;
-
isenção total de ICMS;
-
financiar despesas com pesquisa e desenvolvimento de produtos.
O Estado da Bahia ficou obrigado, ainda, nos termos da Lei No 7.537/99, a:
§
assegurar a substituição das mesmas condições, em caso de mudança
decorrente de reforma do sistema tributário ou impossibilidade jurídica de
adotar o tratamento dispensado na referida lei;
§
elaborar projetos e executar serviços e obras de infra-estrutura,
complementares aos serviços e às obras pelas quais se responsabilizou em razão
de constituição de distritos industriais, mesmo após a transferência do domínio
do imóvel para a empresa beneficiada;
§
entre as obras de infra-estrutura estão a construção do porto de Ponta
da Laje e um ramal ferroviário de usos exclusivos da Ford, além da ampliação de
estradas, rede de energia elétrica, telefonia, água e esgoto, etc.
Este conjunto de medidas,
entretanto, não esgotam as concessões feitas pelo governo baiano, cujos termos
do acordo com a montadora jamais foi revelado. O custo total deste processo
para os baianos é difícil de estabelecer. Para a montadora, os ganhos são
excepcionais, tendo atingido mais de 90% da capacidade de produção da unidade
no ano de 2004, contribuindo para reverter a queda na participação do mercado
automobilístico que a empresa apresentava.
Rodríguez-Pose e Arbix (1999, p. 68-71), ao discutir as relações entre guerra fiscal e desenvolvimento, afirmam que “... A única razão efetiva para o engajamento na guerra fiscal se vincula aos dividendos a serem colhidos pelos governantes. A busca desses retornos políticos está ligada à visão de que a atração de grandes empresas é panacéia para o desenvolvimento econômico”.
Considerações finais
Efetivamente, as
possibilidades de estimar os benefícios oriundos das concessões estaduais e
municipais frente aos custos, são reduzidas. Não faltam, é claro, modelos
matemáticos que dão suporte às decisões políticas. Certamente os custos
iniciais da renúncia fiscal do Regime Automotivo, que já eram elevados, foram
aumentados exponencialmente pela incapacidade do governo central de administrar
a localização daqueles empreendimentos. As transferências de recursos públicos
para o setor privado são ampliadas significativamente com o Regime Automotivo,
de modo que a renúncia fiscal evolui de 1% do PIB, em 1993/94, para 1,8%, em
1998 (Comin, 1998:74).
Uma visão crítica do regime automotivo é apresentada por Arbix e Zilbovicius (1997), em um balanço dos quarenta anos da indústria automotiva no país. Esses autores consideram que a decisão do governo de abrir mão de uma política de desenvolvimento levou não só à guerra fiscal entre os estados, mas, também, ao enfraquecimento do setor de autopeças[3] e à falta de compromissos das montadoras na difusão de tecnologias e geração de empregos.
Alban
(2001), entretanto, concede importância secundária aos incentivos fiscais como
fator chave na decisão das montadoras. Considera que a decisão inicial da Ford
de instalar uma unidade produtiva do extremo sul do país sofrera a influência
do anunciado crescimento econômico impulsionado pelo Mercosul. No entanto,
devido aos seguidos revezes sofridos por esta aliança aduaneira, o foco das
exportações precisaria ser dirigido para o norte, ou seja, México, Estados
Unidos e Europa. Assim, a localização da planta no Nordeste favoreceria este
novo direcionamento empresarial. Embora importantes, os incentivos fiscais não
teriam sido determinantes e sim necessários à viabilização de uma decisão
estratégica. O autor já referido considera ainda que na atualidade os
incentivos fiscais não precisariam ter a magnitude que tiveram no passado, e
que para tanto foram fundamentais as mudanças ocorridas no processo de produção
e, por conseqüência na relação entre os elos da cadeia produtiva.
Naturalmente, nenhuma montadora decidiria por uma nova
localização de uma planta industrial em troca de benefícios fiscais, se esta
decisão viesse a contrariar seus objetivos estratégicos. Contudo, não se pode basear
nestas conjecturas para minimizar a influência do poder político federal e
estadual, bem como a grandeza dos incentivos fiscais que foram concedidos, na
viabilização do empreendimento da Ford na Bahia.
É
correto afirmar, portanto, que as decisões locacionais das montadoras decorrem
de interesses estratégicos e vantagens concedidas pelo poder público. No quadro
de um processo de produção altamente flexível e integrado, um montante
relativamente menor de incentivos pode viabilizar uma nova localização fora dos
antigos centros produtores. Entretanto, quando a ausência de uma política
federal estruturada estimula a disputa indiscriminada entre estados, o poder de
barganha das montadoras se eleva a níveis estonteantes, cuja racionalidade só
pode ser compreendida à medida que se observa os interesses políticos em
disputa.
REFERÊNCIAS
· ALBAN, Marcus. A Reconfiguração Automotiva e seus Impactos Especiais: uma análise do caso brasileiro. Anais do Enanpad – Encontro Nacional da Pós-Graduação em Administração 2001.
·
ARBIX, Glauco & ZILBOVICIUS Mauro (Orgs.) De JK a FHC, a
reinvenção do carro. São Paulo: Scritta, 1997.
·
COMIN, Alexandre. De volta para o futuro: política de reestruturação
industrial do complexo automotivo nos anos 90. São Apulo: Annablume:
FAPESP, 1998
·
IPEA. Regime Automotivo
Brasileiro. In: Boletim de Política Industrial. Agosto n. 5, p. 14-17. Rio
de Janeiro, 1998.
·
RODRÍGUEZ-POSE, Andrés; ARBIX, Glauco. Estratégias do desperdício: a
guerra fiscal e as incertezas do desenvolvimento. In: Novos Estudos, no.
54, julho de 1999, pp. 55-71.
·
Tribunal de Contas da União. Relatório de Auditoria Operacional.
Diário oficial da União, n º 155-E,
Sexta-feira, 11 de agosto de 2000, Seção 1, pág. 73-78.
·
VASCONCELOS, Nilton. A Política Pública e o seu Processo de
Formulação: o caso da indústria automotiva brasileira na década de 90.
Bahia Análise e Dados. Salvador, v. 12, n. 2, setembro – 2002.
