10 setembro, 2006

A política pública e o seu processo de formulação

O caso da indústria automotiva brasileira na década de 90

Revista Bahia Análise & Dados
v. 12, n. 2, p. 125-137, setembro 2002

Nilton Vasconcelos

Resumo

Ao longo da última década podem-se destacar duas políticas públicas adotadas pelo governo brasileiro para o setor industriale, particularmente, para a indústria automotiva: os acordos resultantes dos debates ocorridos no seio da Câmara Setorial Automotiva e a legislação que estabeleceu o Regime Automotivo Brasileiro. Duas políticas e dois procedimentos diferenciados noseu processo de formulação. Neste artigo analisam-se as duasexperiências a partir de abordagens teóricas do campo da ciência política: o pluralismo e o neocorporatismo. Considera-se quea opção por distintos modelos sofreu forte influência das políti-cas macroeconômicas praticadas nesse período e que o arranjoneocorporatista possibilitou maior interação e negociação entreos atores sociais interessados.Palavras-Chave: Política pública, pluralismo e neocorporatismo, indústria automotiva brasileira, Câmara Setorial Automotiva,Regime Automotivo Brasileiro.

Abstract

During the last decade two public policies were adopted by theBrazilian government for the industrial sector, especially for theautomotive industry: the agreements resulting from the debatesthat took place in the Sectorial Automotive Camber and the legislation that established Brazilian Automotive Regime. Two policiesand two different procedures for their formulation process. In thisarticle, two experiences are analyzed based on the theoretical approach in political science field: pluralism and neocorporativism. The option for distinct models has suffered strong influencefrom the macroeconomic policies adopted during this period andthe neocorporatist arrangement enabled major interaction and negotiation between the interested social actors. Key words: public policy, pluralism and neocorporativism; Brazi-lian Automotive Industry; Automotive Sector Chamber; Automotive Brazilian Regime.

INTRODUÇÃO

Há aproximadamente oito anos, quando o Sr.Fernando Henrique Cardoso assumiu a Presidên-cia da República, uma das medidas de impacto sobre o setor industrial foi o esvaziamento das Câmaras Setoriais, que, nos primeiros anos da décadade 90 do Século XX, desempenharam importantepapel na formulação das políticas públicas para a indústria.

À época, difundiu-se a idéia de que o novo governo adotaria uma orientação que poderia ser sintetizada na máxima segundo a qual a melhor política industrial é a não-política industrial. Essa frase tem correspondência com a corrente de pensamento econômico que proclama ser indesejável toda interferência do Estado na economia, salvo em situações específicas em que, face à falta deperspectiva de retorno, não haja interesse do mer-cado em investir em determinada atividade. Visto que a política industrial se concretiza através do apoio, proteção, incentivo e estímulo a ramos e atividades econômicas, a implementação de políticas industriais seria compreendida como iniciativa potencialmente causadora de desequilíbrios econômicos ou como premiação à incompetência e restrição à elevação dos padrões competitivos das empresas locais. Assim, o esvaziamento das Câmaras Setoriais foi interpretado por vários autorescomo um indicativo de mudança na condução dapolítica pública para a indústria (COMIN, 1998; BEDÊ, 1997).

Simultaneamente, decretava-se o fim da Era Vargas e da política de substituição de importações, com fundamento em um discurso que afirma-va a incapacidade do setor públicoem atuar diretamente no mercado,ao tempo em que ressaltava a suposta superioridade do mercado. As medidas de abertura dos portos promovidas a partir do governoCollor de Mello foram incrementadas com o Plano Real, dessa vezsobretudo em função da sobrevalorização do câmbio. Reduzia-se por esses meca-nismos a proteção à indústria local.

Sob a influência das concepções neoliberais, a década de 90 assistiu à redução do tamanho do Estado através dos programas de privatização, terceirização ou publicização, conforme preconizavaa reforma coordenada pelo então ministro Bresser(PEREIRA, 1997). No comando da economia, ocombate à inflação e ao déficit público foram priorizados. O endividamento público, considerado alto à época, em torno de 60 bilhões de reais, e a conseqüente perda de capacidade de realizaçãode investimentos públicos eram argumentos apresentados de forma contundente pela equipe de governo para justificar o novo rumo adotado.

Contudo, a noção de que o Estado deixaria dedesenvolver políticas setoriais não se sustentoudurante muito tempo, sendo a indústria automobilística um palco privilegiado para esta análise.

Interessa-nos neste artigo abordar especificamente duas políticas públicas federais: os acordos resultantes da Câmara Setorial e o Regime Automotivo que corresponderam a distintos formatos de políticas públicas quanto ao seu processo de elaboração. O Regime Automotivo surge em 1995, no contexto da política de valorização cambial, e representa uma alternativa bastante distintade elaboração de política pública quando comparada com as Câmaras Setoriais.

A Câmara Setorial Automotiva tem sido discutida por vários autores, entre os quais Bedê (1997),Zauli (1997), Arbix (1996), Anderson (1999) e Guimarães (1994), havendo uma certa unanimidade entre esses em analisar a experiência da Câmara Setorial à luz de uma abordagem teórica neocorporatista. Não existem, contudo, análises que procurem interpretar o Regime Automotivo com base na teoria do campo da ciência política a partir do qualsão desenvolvidos os estudos emadministração pública. Mas, a nos-so ver, é a abordagem pluralista aque melhor se presta para descrever a política setorial de incentivo à indústria automobilística, que surge com a edição do Regime Automotivo.

A seguir, faremos uma breve discussão sobrecada uma dessas vertentes teóricas, de modo a facilitar a compreensão das políticas setoriais automotivasimplementadas no Brasil na última década de 90.

ABORDAGENS TEÓRICAS

Pluralismo

O modelo teórico pluralista/racionalista é funda-do nas idéias econômicas neoclássicas. O método neoclássico, o individualismo metodológico baseia-se na idéia de que todos os fenômenos sociaisdevem ser compreendidos como um produto daação dos indivíduos e que esse comportamento individual é ‘totalmente racional’, ou seja, é movido poruma busca de maximização de benefícios. Assim,um eleitor ou um consumidor, diante de alternativas que lhe são apresentadas, escolhe aquela que acre-dita servir melhor aos seus objetivos. A formulação de políticas públicas estaria condicionada a um processo equivalente: diferentes grupos de interesses,atuando junto ao governo, procurariam maximizar benefícios e reduzir custos (LOBATO, 1997: 31).

Assim, o pressuposto do pluralismo é a existênciade múltiplos grupos políticos que buscam fazer pre-valecer os seus interesses. As demandas e apoios corresponderiam a insumos que seriam processadosno interior de um sistema político, no qual os grupos atuam disputando entre si, numa competição entre múltiplos focos de interesses organizados. Os produtos desse processo corresponderiam às decisões, re-sultantes da correlação de forças existente em determinado sistema político. Teríamos, desse modo, umsistema análogo à situação de mercado de concor-rência perfeita (ZAULI, 1997:20), o equilíbrio entre forças opostas” seria a garantia de uma sociedade li-vre, onde todos teriam acesso à vida política.

A ação dos Grupos de Interesse é, portanto, fundamental na abordagem pluralista. Segundo Almonde Powel (1972:52), o que caracteriza esses grupos éa existência de um certo número de “indivíduos ligados por laços particulares de preocupação ou devantagens e que têm certa consciência desses laços. Assim, a articulação desses interesses é indispensável para a manutenção de uma relação estável entre sociedade e sistema político. Sem a abertura de canais de manifestação de insatisfação porgrupos da sociedade, a tendência é o crescimentodo descontentamento; esse crescimento pode levarà violência, o que, segundo essa concepção, representa uma quebra no desejável equilíbrio.

Diferentemente da teoria liberal clássica, os plu-ralistas não concebem um Estado neutro, acimados grupos. Entretanto, consideram haver um interesse público, representado pelo governo (em substituição ao Estado), neutralizando-se frente aos grupos de interesse. Mas não há uma unanimidade entre os estudiosos quanto a esse aspecto crucial. Smith (1995), por exemplo, entende que, na perspectiva pluralista, a burocracia estatal, como núcleo formulador de políticas, deve ser vista comomais um grupo de interesse. Mesmo a noção deequilíbrio quanto à capacidade de influência dosgrupos de interesse sobre o Estado/governo temsido questionada (LOBATO, 1997), admitindo-se quealguns grupos têm, naturalmente, maiores chancesde fazer valer os seus interesses.

A essas interpretações pluralistas estão associadas as abordagens que concebem a intervenção do Estado na elaboração de políticas como uma oportunidade para que o comportamento dos diversos grupos políticos seja dirigido para auferir ganhos. Assim, em função da existência de algum privilégio no interior do Estado subsídios, vantagens, os agentes econômicos tenderiam a se dedicar à“captura” de alguma fatia desses benefícios (rent-seeking), criando condições para a prática da cor-rupção. Nesse contexto, os agentes de decisão(burocratas, políticos e grupos de interesse) procu-ram garantir uma ampliação da sua influência e po-der de decisão dentro do setor público este seconstitui em um dos principais argumentos com quese tenta justificar uma posição contrária à intervenção do Estado na economia e, particularmente, aque se efetiva através de políticas industriais.

Uma outra perspectiva teórica, nesse mesmocampo, que tem como origem o pensamento econômico neoclássico, é a Teoria da Escolha Racional(TER), que se preocupa em explicar os resultados coletivos a partir da maximização da ação dos indi-víduos e tenta identificar situações ideais, de equilíbrio, generalizando os resultados em axiomas, emverdades universais (GREEN e SHAPIRO, 1994).Na Teoria da Escolha Pública (TEP), com similaridade, entende-se que as organizações nada maissão que um agregado de indivíduos em busca debenefícios comuns para todos. Assim, os bensemanados dos serviços públicos devem ter seuscustos mensurados e atribuídos aos seus beneficiári-os, sendo a análise do desempenho dos serviçospúblicos indispensável à permanência da ofertados bens públicos visando à racionalização dos re-cursos, por definição limitados e escassos (MENYE THOENIG, 1989:68-71).

A crescente influência da TER na ciência políti-ca tem sido associada aos estudos baseados naTeoria dos Jogos2, que se propõe a contribuir parao desenvolvimento de uma teoria da ação atravésda geração de previsões a partir de modelos mate-máticos, portadores de uma suposta universalidade. A teoria dos jogos baseia-se em um modelo deutilidade esperada, no conceito de equilíbrio e na existência de regras do jogo como fatores(2) exógenos (MUNCK, 2000), características essas que têmmotivado fortes críticas. Em primeiro lugar, porque,diante de um conjunto de escolhas possíveis, a Teoria dos Jogos pressupõe que determinados comportamentos dos atores são mais prováveis e que esses comportamentos podem ser universalizados,aplicáveis a distintas situações. Em segundo lugar,porque, para tornar viável a geração de previsões, utiliza-se do conceito de equilíbrio, condição emque é reduzido arbitrariamente o número de variáveis. A simplificação impede a geração de modelos complexos, o que jogaria por terra a possibilidade de realizar as generalizações pretendidas por essa abordagem. Por último, a terceira crítica feita à Teoria dos Jogos refere-se ao fato de que as regras dojogo, ou seja, o grupo de jogadores, suas estratégias e preferências, a seqüência de escolhas feitas por esses atores, as informações que possuem, etc. são considerados fatores exógenos, aceitos como verdadeiros previamente e não estando sujeitos a alterações constantes, portanto.

A despeito dessas limitações, Przeworski (1988)destaca a grande relevância que tem assumido ométodo econômico no estudo da sociedade, particularmente a ofensiva da visão econômica neo-clássica sobre as mais diversas concepções teóricas no campo das ciências políticas, da sociologia,da antropologia e da psicologia social, mesmo en-tre vertentes teóricas marxistas.

Neocorporatismo

No neocorporatismo, diferentemente de no pluralismo (que vê na ação e interação dos indivíduose grupos a base para a compreensão das políticaspúblicas implementadas por um governo neutro elimitado), o Estado é mais um ator interagindo nasociedade com outros atores igualmente relevantes.

O neocorporatismo surge a partir dos trabalhos desenvolvidos separadamente por Philippe Schmitter e Gerhard Lembruch. Os estudos de Schmitterse firmaram em contraposição à corrente pluralistae à sua interpretação de sistemas de representa-ção de interesses independentes do Estado e baseados na dinâmica de grupos de pressão, decorrendo da análise dos modelos de negociação típicos do Welfare State.

Schmitter (1974) define o corporativismo como um arranjo institucional, um sistema de representação deinteresses, reconhecido ou autorizado, ou eventualmente criado pelo Estado, de quem recebe o monopólio da representação das respectivas categorias sociais, com vistas à articulação dessas com as instâncias de deliberação do próprio Estado. Lembruch, paralelamente, desenvolveu sua análise a partir doestudo da cooperação entre grupos de interesse naelaboração de políticas públicas, ressaltando o processo de negociação e a relativa autonomia das lide-ranças frente aos seus representados. Esse autorcompreende o corporativismo como um sistema ecomo um processo político de intermediação e implementação de políticas processo que denominou deconcertação corporatista (Arbix, 1996:87-91). Sua objeção a Schmitter é quanto à ênfase reservada poreste à investigação do impacto dos arranjos corporatistas nos processos de elaboração e implementação de políticas, sem levar em conta a dimensão dos resultados desses processos.

Na análise de Claus Offe (1989) a dinâmica pluralista dos grupos de interesse tornava suas demandas excessivas, transcendendo os limites datolerância da ordem econômica. Assim, nas sociedades capitalistas com processos democráticosmais consolidados, o pluralismo cede lugar a um coporatismo do tipo societal, em que há uma institucionalização da negociação entre os interessesdo capital, trabalho e Estado. Em Estados autoritários, sem experiência plena de pluralismo, de acordocom Schmitter (1974), manifesta-se um corporatismo de tipo estatal no relacionamento entre instituições públicas e sociedade civil, estando o Brasil classificado nesta tipologia. O permanente controle sobre os sindicatos, a restrição à realização de gre-ves e a regulação da representação via concessão do monopólio, são elementos característicos de uma tradição estatal-corporativa (BOSCHI, 1987:166).

A abordagem do neocorporatismo pressupõe a existência do conflito de interesses e de classe na sociedade, mas considera que, a partir da intermediação, tais conflitos possam ser equacionados e a suaexcessiva politização impedida, tornando-se os gru-pos de interesse (sindicatos, partidos, corporações)co-responsáveis pela elaboração das políticas. Emsua visão pragmática, Schmitter (1974) afirma que nas sociedades em que a burguesia não é suficientemente forte e existem grandes demandas sociais osurgimento do corporativismo atende à necessidadede inibir a articulação autônoma por parte de umaclasse subordinada, reforçando a paz social.

Desse modo, o modelo neocorporatista, como modelo de análise de processos de intermediaçãode interesses, adequar-se-ia mais às sociedadesorganizadas do que àquelas com sistema demo-crático fragilizado, como no caso brasileiro (ZAULI,1997:51). Neste sentido é que Arbix, baseado nosestudos de Cawson (1985), analisa a experiênciadas Câmaras Setoriais numa perspectiva mesocorporatista, em que tais arranjos são restritos a setores determinados da sociedade em que haja participação dos trabalhadores.

Portanto, ganharia evidência, sobretudo, o processo de elaboração das políticas públicas, incor-porando a participação da sociedade como formade neutralizar o Estado. Ou seja, no modelo neo-corporatista, o Estado não é neutro, mas cede par-te das suas prerrogativas, delegando autoridade àsrepresentações de setores específicos para nego-ciar, junto às agências estatais, a implementaçãode políticas públicas. O Estado adotaria essa postura, fundamentalmente, em razão da falta de condições objetivas de impor a esses segmentos umadeterminada política concebida previamente. As-sim, quanto mais articulada e organizada a socie-dade, mais o Estado, através das suas agênciasgovernamentais, se veria na contingência de con-clamar a representação social para negociar políticas. Quanto mais “desorganizada’ a sociedade, maisautoritários os mecanismos de elaboração de políticas públicas, o que poderia variar, inclusive, emfunção de turbulências conjunturais.

Portanto, as abordagens pluralista e neocorporatista pressupõem sistemas de representação de interesses cuja diferença básica é a obtenção ounão do monopólio da representação por suas respectivas categorias com o aval do Estado. Ou seja,ambas as concepções teóricas consideram a existência dos grupos de interesses atuando na sociedade, sendo que a abordagem pluralista, diferentemente da neocorporatista, prescinde do Estado, aoconceber que as políticas públicas resultam da ação dos grupos políticos na defesa dos seus interesses. A suposição do pluralismo é que, em condições ditas normais, de equilíbrio, a representaçãode interesses dos inúmeros grupos políticos resultaem benefício para o conjunto da sociedade.

CÂMARA SETORIAL AUTOMOTIVAE REGIME AUTOMOTIVO

Nesta discussão das políticas setoriais para aindústria automotiva na década de 90 serão observados os aspectos institucionais e organizativos relacionados ao seu processo de formulação para,em seguida, elaborar-se uma análise comparativaentre essas políticas e as vertentes teóricas já discutidas.

Formalmente, a primeira experiência de câmaras setoriais no Brasil é iniciada com a publicação do Decreto no 96.056, de 19 de maio de 1988, que reorganizou o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), dando-lhe a competência para constituir, na Secretaria Especial de Desenvolvimento Industrial (SDI), organismos colegiados com repre-sentações de órgãos governamentais e da iniciativa privada, aos quais caberia elaborar propostas de políticas e de programas setoriais integrados.

Posteriormente, já no governo Collor, essas câmaras foram substituídas pelos Grupos Executivos de Política Setorial (GEPS), cujas características emmuito os diferenciavam daqueles fóruns criados nogoverno anterior. Por último, no processo de negociação para a aprovação do Plano Collor 2, no Congresso Nacional, foram criadas pela Lei 8.178/91, de março de 1991, câmaras setoriais como instância de resolução de conflitos quanto à política de preços e assessoramento, no âmbito do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento. Somente em agosto de 1991, uma portaria ministerial delega à Secretaria Nacional de Economia (SNE) a definição da competência e abrangência das Câmaras e a designação dos seus membros (ANDERSON, 1999).

Ao longo de 1992, não só a Câmara Setorial Automotiva é implantada como estabelece o seu primeiro acordo. Outras 28 câmaras setoriais com 135 grupos de trabalho específicos já haviam sido montados.

A composição, objetivos e funcionamento desses organismos colegiados variaram muito ao longo desses anos. Na década de 80, por exemplo, ascâmaras eram compostas apenas pelo setor empresarial e governo, e os objetivos ligados à discussão de estratégias de política industrial não se concretizaram, consistindo apenas em mecanismos de troca entre Estado e as elites empresariais (ARBIX, 1996:63). Segundo Anderson (1999), nessa primeira fase das câmaras, os sindicatos não participavam das reuni-ões por entender que os objetivos do governo estavam restritos aocontrole de preços e que as câmaras não tinham qualquer poder decisório, podendo apenas sugerir medidas ao Executivo. Os organismos que substituíram as câmaras, os Grupos de Executivos de Política Setorial, também não superaram os limites da discussão docontrole de preços.

A configuração mais duradoura das câmaras setoriais e a que alcançou maior êxito começa a ser delineada a partir da necessidade que tem o governo Collor de administrar a saída do congelamento de preços, após o fracasso dos planos econômicos, em 1991. Dessa vez, as câmaras tinhamcaráter tripartite, com a participação de representan-tes do Ministério da Economia, dos empregadores etrabalhadores dos respectivos setores produtivos oudas entidades sindicais nacionais. A câmara setorialde brinquedos foi a primeira a funcionar, a partir dejunho de 1991, com essa nova caracterização.

A câmara setorial automotiva somente seria ins-talada em 17 de dezembro de 1991, após um anode grandes dificuldades para o setor, tendo o Sindi-cato dos Metalúrgicos de São Bernardo do Campo como um dos atores que mais concorreram para aviabilização do evento. A redução dos níveis deemprego do setor, desde os primeiros meses daquele ano, e o anúncio da Ford de que fecharia adivisão de motores de sua unidade de São Bernardo, implicando a demissão de pelo menos setecentos trabalhadores, serviu de estopim para um conjunto de iniciativas do sindicato local (ARBIX,1996). Diversas medidas foram tomadas, entre asquais uma visita à direção da Ford nos Estados Unidos, com vistas à reversão da decisão da empresa, sem lograr êxito contudo. A discussão sobreo emprego e o desenvolvimento da indústria automotiva no âmbito da câmara setorial realizou-se, afinal, a partir deum contato entre o presidente do Sindicato dos Metalúrgicos de São Bernardo, Vicentinho, e o ministroda Economia, Marcílio Marques Moreira, como última alternativa para uma solução do conjunto dosproblemas desse segmento industrial.

Até em 1995, quando as câmaras setoriais foram esvaziadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso, duas outras modificações, ainda que de menor relevância, foram efetivadas. Com a assunção de Itamar Franco à Presidência da República, as câmaras retornaram à órbita de poder do Ministério da Indústria, Comércio e Turismo e tiveram suas atribuições redefinidas no sentido de reforçar a concepção adotada desde a Nova Política Industrial, em 1989, e de promover acordos com vistas à reestruturação dos complexos industriais e à modernização das relações de trabalho. Em novembro de1994, visando definir critérios para a instalação dascâmaras e acompanhar o seu funcionamento, ou seja, os programas de reestruturação por elas aprovados, é criado um Grupo Interministerial Coordenador das Câmaras Setoriais (GICS). As câmaras setoriais passam a ser definidas como partedas políticas de reestruturação industrial e de estabilização e deveriam ser representativas não sódos principais agentes atuantes na cadeia produtiva, mas também dos consumidores.

Sem dúvida, foi a câmara setorial do complexoautomotivo aquela que ganhou maior notoriedade,pela importância da participação do setor no produto interno e pelo peso dos trabalhadores metalúrgicos, especialmente da região de São Bernardo do Campo, no sindicalismo brasileiro. A decisão dosindicato do ABC em participar da câmara setorial representou uma mudança de estilo de atuação frente a uma nova realidade, que marcaria as relações de trabalho a partir de então.

O fim da experiência das Câmaras Setoriaisestá ligado às características da política macroeconômica, altamente dependente do panorama in-ternacional, de modo que as decisões adotadas apartir de demoradas negociações viravam pó com asbruscas mudanças no quadro econômico. Comin(1998:65) destaca a dependência do Plano Real aos humores do mercado, de maneira que a marca da política econômica é a instabilidade de regras, em termos de sua subsistência, sujeita a reversões, e de timing, extremamente veloz. Nes-te contexto de subordinação das políticas setoriais à instabilidade da política de estabilização econômica (sic), é que se justifica a abrupta mudança das alíquotas de importação. Mudança estaque determinou um crescimento de 179% nas importações de veículos no mês de setembro de 1999,relativamente ao mesmo mês do ano anterior. Dian-te do novo quadro, as montadoras alteraram suasestratégias de modo a ampliar a participação dosimportados no seu mix de vendas, com profundasimplicações sobre os acordos estabelecidos na Câmara.

A política de redução das alíquotas de importação de veículos resulta em enorme déficit na balança comercial brasileira. Assim, em março de 1995,o governo decide pela elevação da referida alíquota de 20% para 70%. Com esta medida, busca-se alcançar um objetivo da equipe econômica de estancar o déficit no comércio internacional, especial-mente após a crise mexicana, que anunciava apossibilidade de outros países que adotaram pla-nos de estabilização segundo a orientação do FMIserem alvos de ataques especulativos.

O Regime Automotivo

Em junho, a MP No1024/95 inclui novas regraspara o setor, marcando, na prática, o fim da câmara setorial e uma mudança importante em termos da política econômica. O estabelecimento de cotas paraimportação de veículos, a redução das alíquotas de importação de peças e componentes para 2,8%,em 1996, e das de máquinas e equipamentos para 2,0%, foram algumas das medidas constantes damedida provisória. Com essas novas diretrizes, oacordo costurado na Câmara perde o sentido e aidéia de estabelecer regras negociadas amplamente por todos os atores sociais diretamente envolvi-dos se inviabiliza.

Zauli (2000:70) refere-se à ocorrência de “con-sultas junto a diversos atores participantes dos interesses organizados no âmbito do complexo automotivo, precedendo a edição das medidas provisó-rias que configuraram o regime automotivo. Essasconsultas, entretanto, não envolveram todos os interesses organizados e ocorreram num primeiromomento visando legitimar sua decisão, sem muito sucesso. A partir daí, nem mesmo esta fachada é mantida (COMIN, 1998).

Um relatório do Ministério da Indústria, Comércio e Turismo, sobre o andamento das câmaras,descreve o quadro que se estabeleceu naquelemomento:

"Logo após a câmara de fevereiro, iniciou-se a discussão do Regime Automotivo Brasileiro, que deveria possuir um status semelhante ao argentino, para que o Brasil pudesse assumir um nível de atratividade para novos investimentos semelhante àquele país. A discussão desse regime, que culminou com a publicação da MP 1.024, assumiu tal preponderância para a indústria, governo e trabalhadores, que a agenda representada pelo 3o Acordo ficou obscurecida, migrando para o âmbito da medida provisória a maioria das discussões e providências previstas [...]. O restante dos compromissos do acordo está agora recebendo a devida atenção, uma vez que a locação de esforços dirigiu-se, prioritariamente, à consecução daquela estratégia. Algumas outras ações isoladas foram levadas a efeito por iniciativas do MICT em articulação com outros órgãos do governo (MICT apud ANDERSON,1999:24-25)"

Estava sendo implementada uma nova forma deproduzir a política setorial. Um processo mais democrático é substituído pelo pragmatismo de atender às demandas de curto prazo da política econômica. Asdecisões passam a ser tomadas a partir da articulação interna ao governo, predominantemente sob a ótica da política macroeconômica, e, naquele mo-mento, a prioridade era atrair investimentos de forma a equacionar o desequilíbrio das contas externas.

Como já foi salientado anteriormente, o Regime Automotivo Brasileiro começa a ser estabelecido a partir de edição de Medida Provisória reeditadadezesseis vezes, com diferentes numerações (4), ao longo dos anos de 1995, 1996 e 1997 e, finalmente, transformada na Lei No9.449/97.

Portanto, é correto afirmar que o Regime Automotivo constitui-se de um conjunto de medidas legais, caracterizando-se como uma política industrial. Segundo estudo do IPEA, o complexo automotivo foi o único setor industrial que contou com um conjunto amplo de políticas de incentivos após o processo de abertura econômica e o Regime Automotivo representou uma medida especialmente relevante para o governo Fernando Henrique Cardoso (IPEA, 1998).

O regime automotivo caminhou na direção oposta às concepções que propugnavam a total extinçãodos tão criticados incentivos e sub-sídios setoriais, que se constituíram,no passado, numa das características mais marcantes da estratégiade substituição de importações. A integração competitiva do Brasil na economia globalizada não poderia se dar através da competitividade conseguida às custas de generosos incentivos, recursos naturais abundantes ou mão-de-obra barata, rezava a nova cartilha da polí-tica econômica. Porém, o regime automotivo, aliado aos benefícios concedidos por governos estaduais e prefeituras, jogaram por terra o propalado "impériodo mercado".

Para atender às necessidades da política macroeconômica (de que era preciso estancar a sangria de recursos com a importação de veículos egarantir a realização de investimentos no setor automotivo nacional), o Regime Automotivo Brasileiro representava o instrumento capaz de fazer frenteao Regime Automotriz Argentino, em vigência desde o início da década de 90. Era preciso consolidar o Mercosul, mas, simultaneamente, atrair parte dos investimentos que estavam sendo direcionados para aquele país vizinho.

Por isso mesmo, o Regime Automotivo do Brasil provocou reações entre os parceiros do Mercosul em uita polêmica na Organização Mundial do Comércio (OMC). Noâmbito regional foi iniciada a negociação com vistas a um regime automotivo comum. Com os EUAe a União Européia a discussão foi mais dura, sendo feitas concessões pelo governo brasileiro referentes à redução de prazos de adesão e ampliação de cotas de importação, evitando que tivesse prosseguimento, na OMC,uma acusação de prática não-condizente com os acordos internacionais.

Ao Regime Geral seguiu-se o Regime Especial, voltado para as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste(5). Posteriormente, foi editado o Regime de DesenvolvimentoRegional, que garantiu condições especiais para atransferência de uma fábrica da Ford para a Bahia.

Câmara Setorial como arranjo mesocorporativo

Glauco Arbix, em obra já citada, que analisa osprimeiros anos da Câmara Setorial da Indústria Au-tomotiva, ao procurar demonstrar as característi-cas daquele processo, enquadra-o no campo dosestudos neocorporatistas, considerando que a ex-periência brasileira ilustra que o principal ator nosarranjos neocorporatistas continua sendo o Estado. Ressalta que não pretende sugerir que esses mecanismos de negociação passaram a se constituirem tendência no país e que o surgimento dessaprática indica que o Estado não teve condições deO Regime Automotivo doBrasil provocou reaçõesentre os parceiros doMercosul e muita polêmicana Organização Mundialdo Comércio (OMC).

No âmbito regional foi iniciada a negociação comvistas a um regimeautomotivo comum. Com os EUA e a União Européia a discussão foimais dura, sendo feitasconcessões pelo governobrasileiro referentes àredução de prazos deadesão e ampliação de cotas de importação impor sua política para um dado setor da economia. Assim, entidades representativas e Estado não conseguiram, isoladamente, viabilizar políticas in-dependentemente do comportamento dos demaisatores. Nas palavras de Arbix, "(...) o Estado opera, em geral, de modo a proteger a acumulação do capital. No entanto, por ser distinto de um "comitê executivo da burguesia", o Estado precisa legitimara sua intervenção junto aos representantes tantodo capital quanto do trabalho (1996:108)". Na sua empreitada de analisar a experiência da câmara setorial automotiva à luz da abordagem neocorporatista, no entanto, o autor se ateve não ao interes-se geral do Estado, mas à compreensão do siste-ma de relações de poder de uma parte do sistema estatal voltado para a produção industrial.

Zauli (1997), concordando com Arbix, consideraque a qualificação analítica se afasta do modelopluralista liberal, aproximando-se do modelo corpo-ratista societal, especificamente neocorporatista e,mais ainda, mesocorporatista (6) para a câmara automotiva, se apóia em alguns aspectos:
"Em primeiro lugar (...) tem-se um processo de intercâmbio político entre diferentes agências estatais e um número limitado de organizações de interesses não-competitivas, funcionalmente diferenciadas, em boa medida organizadas hierarqui-camente e detentoras de um monopólio da representação deinteresses promovido e legalmente mantido pelo Estado.
Em segundo lugar (...) o que de fato ocorreu foi a elabora-ão, implementação e sanção de políticas "quase-públicas" de recuperação do setor automotivo, que obscureceram asfronteiras entre inputs e outputs, público e “privado”, en-tre "Estado" e "sociedade".
Em terceiro lugar (...) as organizações de interesses que participaram de tal arranjo eram relativamente autônomas diantedo Estado e estavam engajadas em um processo de negociação e compromissos de mão-dupla, em vez de sujeitas à im-posição de medidas e comportamentos ditados pelo Estado.
Finalmente (...) os atores envolvidos nestas negociações esta-vam organizados setorialmente, e a mobilização de sindicatos, associações empresariais e agências estatais com responsabilidade sobre as políticas relevantes para o setor automo-tivo norteou-se pela necessidade de uma reformulação e recuperação dos indicadores de desempenho do complexo automotivo (Zauli, 1997-96-97)".

Sem dúvida, a Câmara Setorial da Indústria Automotiva, como mecanismo institucional avalizado pelo Estado e constituído de representação limitada de grupos de interesse para debater e deliberar sobre políticas públicas, pode ser enquadrada comoum arranjo neocorporatista ou corporatista societal, atendendo, particularmente, ao definido por Cawson(1985) como mesocorporativismo.

Observe-se que a Câmara sobreviveu poucomais de três anos, em meio a um processo político conturbado, atuando concomitante a três presiden-tes da república, um impeachment, alguns planoseconômicos, particularmente o Plano Real, que marcou uma reorientação importante da política macro-econômica. Por isso mesmo, a Câmara esteve sobameaça de descontinuidade, o que revela a preca-riedade do arranjo. Para reforçar esse argumento,deve-se levar em conta que, apesar de terem sido implementadas várias câmaras setoriais, poucas tiveram uma atuação efetiva e nenhuma delas obtevedestaque comparável à câmara do setor automoti-vo. Isso reforça o caráter meso da Câmara Automotiva, coexistindo com formatos pluralistas no nível geral da sociedade.

Regime Automotivo e abordagem pluralista

Por tudo o que foi exposto, fica evidente a diferen-ça entre os dois modos de se fazer política setorial. Zauli (1997:143) considera ter havido uma centrali-zação de decisões sobre a política industrial do setor, frente à tendência anterior de compartilhamento com outros atores do processo de formulação e implementação de políticas. Com o Regime Automotivo, observa-se que as decisões governamentais foram tomadas visando interesses supostamente daeconomia e do Estado, indiferente à existência dedivergências internas ao governo e entre este e asprincipais representações dos trabalhadores e do capital.

Como observado nos modelos pluralistas, no processo de elaboração da política setorial não há um número determinado de grupos de interesses participando do processo de negociação, os quais,assim, desenvolvem-se sem que o Estado lhes dêa chancela da representação social, sem que se institucionalize o debate sobre as várias alternativas de medidas a serem adotadas. Simultaneamente, o poder de pressão, o lobby exercido pelos atores com maior acesso às instâncias decisórias, permiteque alguns desses sejam mais beneficiados queoutros no entrechoque de interesses.

Comin (1998:189), ao descrever o novo proces-so de elaboração da política setorial, comparativa-mente ao período das Câmaras Setoriais, afirma:
"Mal havia se consolidado o novo arranjo e começa um rápido retorno aos velhos métodos de elaboração de políticas no Brasil: os acordos palacianos estabelecidos diretamente entre autoridades governamentais e os grandes interesses empresariais passam a comandar o processo, excluindo os de-mais segmentos da sociedade, trabalhadores, consumido-res, pequenas empresas, etc. e mesmo do próprio Estado, Congresso Nacional, Confaz, governos estaduais, etc."

O mesmo ponto de vista é corroborado pelo movimento sindical. Ao analisar a política setorial, o Sindicato do ABC identifica entre os principais problemas a previsão de queda no nível do emprego, apesar da implantação de novas plantas, e a pioranas condições de trabalho e salários. Para o sindicato, "o governo brasileiro escreveu o novo regimes em considerar o projeto de comércio exterior discutido na Câmara Setorial Automotiva durante os anos de 1992 e 1993. Os benefícios foram dirigidos para as montadoras, e medidas de garantia para osfornecedores e trabalhadores foram retiradas"(DIEESE/SINDICATO DO ABC, 1997:6).

As montadoras aparecem, sistematicamente,como o segmento ou grupo de interesse que obte-ve mais vantagens junto ao Estado. Por liderar acadeia produtiva do setor automotivo, cuja impor-tância para a economia nacional já foi destacada,as montadoras foram beneficiadas com um trata-mento, no mínimo, diferenciado.

Neste sentido, cabe destacar as conclusões daauditoria do Tribunal de Contas da União (TCU, 2000),que, baseada em informações privilegiadas, obti-das em função das competências constitucionaisque lhe foram atribuídas de fiscalizar as despesaspúblicas, concluiu que:
"as montadoras absorveram 86% da renúncia fiscal decorrente do Regime Automotivo, em 1996,1997 e 1998, privilegiando setores altamente capitalizados em detrimento de outras atividadeseconômicas e sociais;
- considerando a participação percentual no comércio internacional, em 1998, das empresasdo setor automotivo, as montadoras corresponderam ao único segmento que apresentou déficit, corroborando a idéia de que o Regime favoreceu as empresas mais capitalizadas e intensi-vas em capital, atuando de forma a favorecer aconcentração de capital;
- nos primeiros três anos do Regime Automotivo,as montadoras obtiveram a pior relação entre renúncia fiscal e exportações, quando comparadas com os segmentos de autopeças, máquinas e equipamentos agrícolas e reboques e semi-reboques;
- considerando a relação entre impostos não-pagos em função da renúncia fiscal e maquinário adquirido, são as autopeças que apresentam osmelhores resultados associados à modernização do parque industrial."

A pressão política unilateral sobre o governo,fora do contexto de um debate em que os interes-ses do conjunto dos segmentos envolvidos fossemlevados em conta, pode ser observada em diversos momentos do processo de elaboração e implementação da política setorial: na fixação de alíquotas diferenciadas para montadoras e autopeças favo-recendo a desnacionalização do setor; na aprovação do Regime Especial e do Regime de Desenvolvimento Regional; na falta de contrapartidas sociais pelos beneficiários da renúncia fiscal na forma de compromissos com geração de empregos e prática de salários próximos da média do setor; e, mais que isso, na constante ameaça de demissões em massa caso os benefícios não fossem concedidos.

Se não nos faltam elementos suficientes paraclassificar o Regime Automotivo como característico dos modelos pluralistas, podemos tirar esta conclusão até mesmo pelo contraponto com a práticadas Câmaras Setoriais. Como explicar esta trajetória, ou seja, abandonar processos mais participativos e cujos resultados são considerados positivos,por um processo de decisão mais centralizado quetem sido avaliado com restrições pela maioria daqueles diretamente interessados no setor? Analisando as motivações para a retomada, em novas bases, das Câmaras Setoriais na era Collor,Arbix (1996) considera que aquela iniciativa correspondia a uma necessidade daquele governo de legitimar-se frente aos insucessos da sua política macroe-conômica. Similarmente, podemos dizer que uma daspossíveis explicações para que fosse alterado o direcionamento do processo de elaboração/implantaçãoda política setorial no sentido de práticas pluralistas foi o relativo sucesso do Plano Real no combate à in-flação. A credibilidade popular obtida pelo o governo Fernando Henrique Cardoso para conduzir a economia, independentemente de análises mais profundassobre as conseqüências desse modelo econômico,pode ser apontada como o fator primordial para que,em nome da necessidade de adotar-se medidas queajudassem a consolidar o Plano Real, ocorresse umacentralização de decisões na equipe responsável porconduzir a política econômica brasileira. Essa interpretação permitiria compreender a ascendência des-sa equipe sobre as demais agências governamentaisna definição dos parâmetros da política setorial.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Pelo exposto, fica evidenciado que a análisecomparativa entre a Câmara Setorial Automotiva eo Regime Automotivo resultou na observação dealgumas diferenças em relação ao processo de formulação e implementação, evidenciando:
- a ocorrência de arranjo corporatista ou meso-corporatista, em que o Estado reconhece autoridade a um número limitado de representações sociais, que participam de negociações com vistas à formulação de acordo sobre a política setorial, corroborando as conclusões de diversosoutros autores quanto ao caráter corporatista daCâmara Setorial Automotiva;
- que as circunstâncias que envolveram a decretação do Regime Automotivo se ajustam às concepções pluralistas segundo as quais grupos deinteresses disputam de per si benefícios juntoàs agências governamentais, configurando umsistema de pressões sobre o governo, o qualtambém passa a ser interpretado como um gru-po de interesse;
- que a implantação do Regime Automotivo Brasileiro (RAB) se deu através de uma ruptura coma Câmara Setorial Automotiva, não havendoconsulta sistemática ao conjunto dos setores in-teressados, em particular à representação dostrabalhadores;
- ao contrário, a decretação do RABcorrespondeu ao descumprimento de acordo queacabara de ser formalizado;
- que durante a vigência do Regime Automotivoficou caracterizada uma condição de interlocu-tor privilegiado das montadoras junto às agênci-as estatais, em detrimento dos demais segmentossociais empenhados no desenvolvimento setorial,que possibilitou o exercício de uma maior influência nas decisões governamentais, fato este quepôde ser constatado inclusive por Auditoria do TCU, conforme relatado no capítulo terceiro (7);
- que, por outro lado, o arranjo neocorporatistapermitiu uma maior democratização das discus-sões, definindo as Câmaras Setoriais como espaço de negociação, havendo maiores possibilidades de interferência da representação dostrabalhadores e mesmo de outros segmentosda indústria e serviços que guardam contradições com as montadoras, a exemplo da representação das empresas de autopeças, bem como concessionárias;
- que a adoção de um ou de outro formato de elaboração/implementação de políticas setoriaisparece estar relacionada à necessidade do Estado de legitimar a sua ação. O assunto pôde seranalisado em dois momentos. Primeiro, quando o governo Collor precisou administrar a saídado congelamento de preços, após o fracassodos planos econômicos, em 1991. A necessida-de de apoio social à nova alternativa de política econômica proposta pelo Ministério da Fazendalevou o governo federal a negociar uma saída para a crise através de um arranjo neocorpora-tista, o que levou à disseminação das Câmaras Setoriais, em particular ao surgimento da Câ-mara Automotiva. O retorno a práticas caracterís-ticas de abordagens pluralistas, com o fim da experiência das Câmaras Setoriais, segue a mesma linha de raciocínio, mas em sentido inverso, eocorreria no governo Fernando Henrique Cardoso. Dessa vez, a obtenção do apoio social ao combate à inflação a partir do Plano Real, sus-tentado por grande campanha publicitária desenvolvida nos meios de comunicação de massa,permitiu ao governo federal substituir os procedimentos de consulta aos segmentos interessados da indústria automobilística por métodos maiscondizentes com suas necessidades. No caso específico, sendo a nova política setorial basea-da em atração de capitais estrangeiros, neces-sários à viabilização da política macroeconômica em vigência, e considerando o quadro devulnerabilidade econômica externa a que estapolítica conduziu o país, tornava-se indispensável uma flexibilidade no processo decisório. Tal flexibilidade significava dar liberdade à equipeeconômica para tomar decisões, sem que fossenecessário estabelecer consultas aos setoresenvolvidos, o que normalmente demanda tempoe barganha política. Vale destacar para reforçaresse argumento que, nesse período, os investimentos automotivos realizados no país situavam-se entre aqueles de maior vulto em todo o planeta.

As abordagens pluralista e neocorporatista fornecem um quadro explicativo sobre a atuação degrupos de interesse na formulação das políticaspúblicas para o setor automotivo. Os resultados obtidos com os diferentes arranjos são compreendidos, portanto, como decorrência dos métodos utilizados, e a adoção de uma ou outra alternativa deelaboração de políticas públicas é vista como rela-cionada a conjunturas específicas, fortemente influenciadas pelo comportamento da economia.Importantes aspectos teóricos quanto ao pro-cesso de formulação das políticas públicas requeremmelhor consideração. Vale destacar, em especial, ofato de que, historicamente, o modelo neocorporatista surge não só em contraposição ao pluralista,mas também substituindo-o, como a representaçãode um modelo democraticamente mais avançado.Poderíamos concluir observando que esse fato re-velaria uma manifestação de retrocesso em um as-pecto do processo democrático, mas isso requeranálise mais profunda. Por outro lado, afirma-se anecessidade de verificar até que ponto o conceitode neocorporatismo é aplicável à experiência dasCâmaras Setoriais.

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(1) Desde 1994 a dívida pública explodiu, mais que decuplicando: em agosto de 2002, a dívida pública representava 62% do PIB ou 820 bilhões dereais.
(2) Essas teorias admitem nas situações sociais uma condição de jogo, pres-supondo duas estratégias: solidária e egoísta e de, pelo menos, dois joga-dores. A “arrumação” correspondente às possibilidades de estratégiaresulta no Dilema do Prisioneiro, Jogo da Galinha, etc. (BARRETO, 1998).
(3) A composição desses grupos não estava baseada na representação for-mal de entidades ou atores sociais relevantes; sua ação não tinha caráterdeliberativo e dependia de aceitação governamental, a posteriori, não ha-vendo, portanto, compromisso governamental de acatar as soluções pro-postas, nem tampouco agenda ou programa de negociação (ANDER-SON, 1999).
(4) Em função das inúmeras reedições dessa MP, é possível encontrar nosdocumentos, textos de discussão, artigos e livros, referências aparente-mente desencontradas sobre a legislação que originou o Regime Automo-tivo. A MP 1.024, de 13.06.95, foi reeditada com os números 1.047, 1.073,1.100, 1.132, 1.165, 1.200, 1.235, 1.272, 1.311, 1.351, 1.393, 1.435,1.483, 1.483-14, 1.483-15, 1.483-16, 1.483-17, 1.483-18, 1.483-19,1.536, 1.536-21 e 1.536-22, até ser aprovada pelo Congresso Nacional epromulgada sob o número 9.449, de 14 de março de 1997. Os decretos1.761/95 e 1.863/96 regulamentaram alguns dispositivos estabelecidosnas MPs.5Teixeira e Vasconcelos (1997), em artigo para a Análise & Dados, avalia-ram o Regime Automotivo Especial e a tentativa de implantação de um par-que automotivo na Bahia a partir das plantas da Ásia Motors e Hyundai.
(5) Teixeira e Vasconcelos (1997), em artigo para a Análise & Dados, avalia-
ram o Regime Automotivo Especial e a tentativa de implantação de um par-
que automotivo na Bahia a partir das plantas da Ásia Motors e Hyundai.
(6) Ver definição de mesocorporativismo na seção 2.2.3, "Neocorporativis-mo e neo-institucionalismo", do capítulo anterior "Pluralismo e neocorpo-rativismo".
(7) A edição de 2 de dezembro de 2001 de O Estado de São Paulo dá contade uma pesquisa desenvolvida pelos economistas Maria Abadia Alves eSérgio Prado, no Instituto de Economia da Unicamp, sobre a relação en-tre investimentos realizados por três montadoras, no âmbito do RegimeAutomotivo Brasileiro, e os incentivos fiscais a elas concedidos. A pesqui-sa, que tomou por base a implantação da GM, em Gravataí; da Mercedes-Benz, em Juiz de Fora; e da Renault, em São José dos Pinhais (PR),concluiu que, nos dois primeiros casos, o total dos incentivos e desembol-sos dos tesouros estaduais será, ao longo do período de vigência dosbenefícios, superior ao investimento realizado pelas empresas. Quanto àgeração de empregos, os pesquisadores calcularam que, nesses empre-endimentos, o custo por emprego esteve em torno de 328 mil a 400 milreais. Segundo o estudo, pequenos empreendedores conseguem abriraté oito postos de trabalho em três anos, com investimentos de 250 milreais, sem nenhum subsídio. Esse trabalho, elaborado pelos pesquisado-res da Unicamp, reforça os argumentos aqui desenvolvidos de que asmontadoras foram amplamente beneficiadas com a política setorial vigen-te a partir de 1995, e que o discurso oficial sobre a geração de empregostinha uma função de justificar perante a opinião pública a concessão dosincentivos.

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